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Schmutzige Märkte
von Philipp Probst

Rezension: Altvater, Elmar/Brunnengräber, Achim (Hg.): Ablasshandel gegen Klimawandel? – Marktbasierte Instrumente in der globalen Klimapolitik und ihre Alternativen, Hamburg: VSA 2008, 236 Seiten, € 15,80

Dass der Klimawandel die Lebensbedingungen der Menschen bedroht und gravierend verändern wird, ist spätestens seit den Debatten im letzten Jahr common sense. Die Notwendigkeit einer Reduktion von Treibhausgasen, besonders dem mengenmäßig wichtigsten Treibhausgas Kohlendioxid, steht außer Zweifel. Im Zuge der internationalen Verhandlungen zum Kyoto-Protokoll, das seit 1997 den rechtlich-institutionellen Rahmen für Reduktionsbemühungen bildet, wurden marktbasierte Instrumente, besonders der Emissionshandel, als die geeignetsten Mittel für solche Bemühungen angepriesen. Das System des Emissionshandel (Emissions Trading System, ETS) verspricht nicht nur eine rasche und bürokratiefreie Umsetzung der Reduktionsziele, sondern scheint auch auf elegante Weise die vermeintlichen „Stärken des Marktes“, sprich die effiziente Allokation knapper Güter, für umweltpolitische Ziele nutzbar zu machen. Dies stellt, so Andreas Fisahn in seinem Beitrag zu dem Sammelband, zumindest in Deutschland einen Paradigmenwechsel dar, weg von einer ordnungspolitischen hin zu einer marktorientierten Steuerung Diese hat nicht nur bei MarktideologInnen und wirtschaftlichen AkteurInnen, sondern auch in „der kritischen umweltpolitischen Debatte Zustimmung“ (7) gefunden. Unter dem provokanten Titel „Ablasshandel gegen Klimawandel?“ widmet sich der wissenschaftliche Beirat von Attac diesen marktbasierten Instrumenten nun mit einer Sammlung von Beiträgen aus unterschiedlichen wissenschaftlichen Disziplinen, die in differenzierter Art Marktinstrumente kritisch betrachten und Alternativen andenken.
Das umgesetzte Emissionshandelssystem umfasst drei miteinander verbundene Elemente: Das Zertifikatshandelssystem und zwei flexible Mechanismen, den Clean Development Mechanism und die Joint Implementation. Den Kern bildet ein auf Zertifikathandel aufgebautes cap-and-trade System. Die Anzahl der für den Handel (trade) ausgegebenen Zertifikate wird immer weiter verringert (cap). Doch ist CO2, wie Elmar Altvater und Achim Brunnengräber betonen, keine normale Handelsware mit einem Marktpreis. Verschmutzungsrechte (allowances) müssen geschaffen und ein Markt politisch konstituiert werden. Aber auch dieser Markt wird in Krisentendenzen hineingezogen, denn der CO2-Markt ist, so Ralf Ptak, „Teil der internationalen politischen Ökonomie und folgt ihren Regeln. Hier herrscht bekanntlich das Regime neoliberaler Globalisierung, das mindestens aus zwei Perspektiven klimapolitische Ziele negativ beeinflusst: dem intensiven Standortwettbewerb und dem internationalen Finanzmarkt.“(47) Den Human Development Report 2007 zitierend weist Altvater darauf hin, dass das cap-and-trade System für die Manipulation durch verschiedene Interessengruppen off en ist. Die Verteilung der Zertifikate und deren Preiswerden durch einen politischen Prozess bestimmt, der von starken AkteurInnen beeinflusst werden kann und faktisch auch wird (163).
Am Beispiel Deutschlands zeigen Bernd Brouns und Uwe Witt, wie ein solcher politischer Prozess, geprägt von Standortkonkurrenz und starken unternehmerischen Interessen, dem Klimaschutz sogar entgegenwirkt. So waren schon die Ergebnisse der ersten Umsetzungsphase des ETS ernüchternd. Die Zuteilung der Zertifikate an die Unternehmen erfolgte in der ersten Phase gratis und orientierte sich an den bisherigen Emissionsniveaus (grandfathering). Die großzügige Ausgabe der Zertifikate – unter anderem auf Drängen der Industrie – führte zu einem Überangebot und einem Preisverfall. So entstand in Deutschland die paradoxen Situation, dass „die in den Jahren 2005 und 2006 zugeteilten Emissionsberechtigungen die Emissionen 2000 bis 2002 um über 20 bzw. 25 Mio. t [überstiegen].“ (74) Gleichzeitig fiel der Preis nach einem Anstieg zu Beginn der Handelsperiode rasant ab. Am 5. März 2008 lag der Preis bei lächerlichen 3 Cent pro EU-Emissions-Allowance. Die Anzahl der ausgegebenen Zertifikaten schwankt, so Fisahn, immer „zwischen der Gefahr, zu hoch zu sein, [womit] der Anreiz zur Emissionsreduktion wegfällt oder so niedrig zu sein, dass wegen der hohen Preise der Berechtigungen Anreize geschaffen werden, die Reduktionsverpflichtungen zu unterlaufen, d.h. die tatsächlichen Emissionen zu verschleiern.“ (62) Auf einen weiteren Punkt machen Fisahn sowie Ptak in ihren Beiträgen aufmerksam. Das Emissionshandelssystem dient einigen Sektoren – besonders im Stromsektor – als Bereicherungsquelle. Da Emissionswerte nun einen Preis haben, fließen sie in die Unternehmenswerte ein und erhöhen die Erträge der Unternehmen. Gleichzeitig wird der Wert der Berechtigungen auf Grund der entstehenden Opportunitätskosten auf die VerbraucherInnen umgelegt, wodurch sogenannte windfall profits (unverhoffte Gewinne) anfallen. Einfach ausgedrückt hat das gleiche Produkt Strom plötzlich einen höheren ökonomischen Wert. Das bedeutet z.B. für die deutsche Strombranche 5 Mrd. Euro pro Jahr an windfall profits. (45, 64f) Da, wie Altvater darstellt, Emissionszertifikate zusätzlich ein transferierbares Kapitalgut darstellen, das den „Börsenwert von Unternehmen erhöht und als Wertpapier gehandelt werden kann“ (149), werden diese auf Finanzmärkten gehandelt, um Rendite zu bringen. Diese werden, so Edward Nell, Willi Semmler und Armon Rezai, „der Spekulation von profitorientierten Investoren ausgesetzt, die auf ein Steigen oder Fallen des Preises wetten“, was zu einer enorm hohen Volatilität, d.h. einer hohen Schwankungsbreite des Preises führt.
Die flexiblen Mechanismen des Kyoto-Protokolls geben diesen Problemen noch eine zusätzliche Dimension. Der Clean Development Mechanism (CDM) besteht darin, dass für Investitionen in „Entwicklungsländern“, die dem Klimaschutz dienen, Emissionsgutschriften verteilt werden. Dadurch sollen die Kosten von Klimaschutzmaßnahmen verringert und durch Technologietransfers in den Süden eine nachhaltige Entwicklung in diesen Ländern gefördert werden. Doch erste Erfahrungen mit dem CDM, so Witt und Florian Moritz, zeigen, dass diese Mechanismen eher als Schlupfloch dienen, um den Reduktionsverpflichtungen auszuweichen, und den im Titel erwähnten „Ablasshandel“ ermöglichen. Die Anrechnung von Projekten, die auch ohne CDM durchgeführt würden, führt zu faulen Emissio